城乡融合发展的进程_ 以城乡融合发展促进长期减贫

改革开放40年来，我国通过工业化和城市化，把劳动力从低产农业转移到高产工业和服务业，促进了要素向一定地区的集聚。 工业化和城市化的快速发展大大改变了全国大部分地区经济社会的面貌，使大部分人口的生活水平迅速提高。 但是受城乡二元体制等制约，地区和集团在经济增长中利益不同。 一些地区和集团不同时享受工业化和城市化发展红利，贫困地区和低收入集团在经济收入、公共服务等方面与其他地区和集团有明显差异。 这种差距的产生源于贫困地区不利的地区条件和资源环境条件、贫困群体低水平人力资本、城乡、地区体制的差异。 从减贫实践看，与城市发展分离，仅靠乡村解决生存性、发展性贫困问题面临乡村才能和政策空间的双重制约。 城乡公共服务、要素市场等不平衡因素限制了减贫措施的实施，削弱了减贫效果。 因此，在我国未来现代化进程中，城乡融合发展促进减贫是必然选择，建立经济发展红利和公共资源共享机制，协同推进新型城镇化和贫困地区农村振兴，实现城乡地区平衡，开发人才资本，提高贫困阶层共享发展红利的能力，切断贫困世代传递

一、部分地区和集团不同时享受经济发展红利的以工业化和城市化战略为主导的经济发展模式有微小的效应，即使政府不积极参与，产业联结和因素流动也会对所有地区和集团产生辐射作用。 “中心”所受影响必然大于“周边”，不同地区围绕层扩散的影响逐渐减弱，微滴效应形成不同水平的效应差异，不同地区资源差异明显，经济发展中逐渐产生落后地区和下层群体。 总体来说，经济增长对西部地区的牵引作用较弱。 城市作为经济增长的极端，要素聚集在一起形成发生规模经济辐射的周边地区，就业岗位吸收农村劳动力，以劳动价值回报促进农村发展。 不同发展阶段的城市化对农村的影响明显，低水平的城市化由于劳动力和经济联系强度不强，辐射农村的范围有限。 由于城市化水平低，工业服务业推进能力不足，深贫困地区集中在西部地区。 这些地区农村贫困的发生率高，贫困程度深，在县域经济发展、基础设施、基本公共服务等方面与发达地区的差距特别明显。

(一)贫困地区县域经济发展总体滞后；

因为长期高速经济增长是减贫的主要推动力，经济增长为贫困人口提供就业增收机会，有能力实施政府减贫政策(汪三贵，2018 )。 。 区域经济发展水平与贫困水平高度结合，区域贫困水平以微滴效应与工业化和城市化水平相反。 随着工业化和城市化的推进，各地区的工业和城市发展阶段呈现不平衡特征，东部地区呈现领先趋势。 上海、北京、广东、江苏、浙江、天津等东部地区已进入工业化后期阶段(中国信息通信研究院，2018 )，城市化率高。 中西部地区还处于工业化中期阶段，城乡一体化水平相对较低，特别是14个集中块特殊地区的工业化和城市化进程落后于全国平均水平。 2017年14个区域的全体城市化率低于全国城市化率的13.5个百分点(郑瑞强，2018 )。

贫困地区难以在低水平城市化和低附加值产业集群中提供稳定的减贫保障，并且贫困地区县域经济发展总体滞后。 以“三区三州”2016年的统计数据为例，平均县的地区总产值为全国平均的10.95%，固定资产投资为全国平均的16.94%，与经济发达地区的县域差距更显着。 规模以上的工业产值为全国平均值的5.51%，第二产业附加值为全国平均值的10.72%，这些指标充分显示了深贫困地区工业化水平的落后程度。 从财政收支来看，“三区三州”公共财政收入和税收明显偏低，为全国县域平均值的4%左右，缺乏稳定财力基础。 居民的储蓄存款馀额和年末金融机构的各贷款馀额一样低，显示这些县域的经济活动度不足，金融参与度不高。 这些指标反映了以“三区三州”为代表的深度贫困县在40年的改革开放中没有实现同期发展，缺乏强减贫的基础，低水和和平不完整的经济社会发展状况减缓了资本积累，成为贫困衍生和积累的主要原因。

(二)贫困地区的基础设施相对薄弱；

随着区域开发政策和涉农政策力量的加大，贫困地区基础设施和公共服务的总体发展水平与全国平均水平的差距不断缩小，但仍存在相对不足的情况。 其中之一是农业生产基础设施薄弱。 贫困地区农田水利设施老化、供水能力不足、缺水问题严重，耕地灌溉率平均为36%，仅为全国平均水平的2/3 (矫正，2016 )。 。 贫困地区人均农业机械总动力相当于全国平均的83% (吴国宝，2018 )，“三区三州”的农业机械总动力相当于全国平均的30.9%。 其二，贫困地区农村公路通行度低。 2017年贫困地区自然村入村干线道路硬化的农户比例达到97.6%，但在某自然村容易乘公交车的农户比例仅为67.5%。 部分地区道路到达度明显低于全国平均水平，如四省藏区比重为48.1%。 低达率降低了城乡要素流动与产业联系的强度，抑制了贫困地区农村生产要素的配置效率，加剧了贫困的深度。 其三，农村网络设施的可行性不佳。 贫困地区农村百户计算机数量16.8台，城镇该指标66.3台，城乡信息差距明显。 另外，“信息差距”省际差距更大，西藏、新疆、海南、云南百户计算机数量均低于10台。 “信息差距”类似于城乡差距，可能进一步加剧贫困状况。 贫困农村地区因滞后的信息网络设施和服务不足而限制信息技术的传播和利用，进而难以抓住数字经济带来的发展机遇，信息化带来的新职业状态和新动能不易辐射到贫困阶层。

(三)贫困地区公共服务供给相对不足；

我国城镇水电、公路、网络等基础设施、教育、医疗、社会保险等公共服务比农村地区完善。 经济发达地区建立了充足的财力全面的基本公共服务体系，但贫困地区能提供的公共产品和公共服务较少，尤其是农村公共产品供应不足，如教育、乡村环境和卫生管理等存在管理不足和建设资金不足的问题。 另一方面，贫困地区农村教育资源规模较小水平较低。 农村学生就学半径较大，中学家庭离校5公里以上的学生比例达到33.2% (聚振邦等，2017 )。 和平特困地区小学便利农户比例为88%，其中吕梁山地比例仅为58.8%，显示教育资源配置不平衡在贫困地区更为突出。 另一方面，其他公共服务也面临着与教育类似的问题。 2017年的数据显示，“三区三州”医疗卫生机构的床位数为全国平均的21.82%，社会福利收养单位数和床位数远低于全国平均。 由于教育、医疗等公共服务供给不足导致人力资本投资不足，“三区三州”等深贫困地区公共服务不足严重，存在人力资本库存低、自我发展能力差的问题，贫困世代传播的现象比较普遍。

(4)贫困阶层与非贫困阶层之间收入差距明显

经济增长并不是让全体居民同时享受福利增长，富裕阶层有更多的资本和机会，收入和财产增长速度比下层群体快。 改革开放以来，效率优先分配方式一直徘徊在我国收入差距之上。 2000年以来，我国基尼系数均超过0.4条国际警戒线，其中2017年基尼系数为0.467，且连续两年小幅增加，贫富差距进一步扩大。 不同群体之间的福利水平差异有一些表现维度:其中之一，城乡居民之间有明显的收入差异和财产差异。 2017年城镇居民人均可支配收入36396.2元，农村居民人均可支配收入13432.4元，收入比为2.7:1。 近年来城乡居民收入差距缩小，但绝对差距进一步扩大。 由于农民能够支配收入的基数小，即使增长速度比城市居民快，也不足以缩小两者的绝对差距。 另外，房价上涨和收入差距的扩大使城乡之间、高收入层和低收入层之间的财产分配差距急剧扩大(李实，2018 )。 其二，不同收入阶层的收入差距明显。 2017年，贫困地区农民人均可支配收入9377元，仅占全国农民平均的69.8%。 从最高20%的人和最低20%的人的对比来看，农村内部的相对差距很明显，2017年的高低收入组的比率达到了9.48:1。

二、贫困地区和低收入群体不同时享受发展红利的原因(一)贫困地区的选址条件和资源限制了其发展空间

一是贫困地区选址条件差，限制了经济增长扩散效应。 我国贫困地区集中在“老、少、边、山”等特殊地区，其中85%的贫困县位于山地丘陵地带。 地形地貌也限制了城市化的扩张和工业化的发展。 复杂的地形导致地理隔离，加剧了这些地区的经济封闭性，使外界产品和因素的流动变得困难，限制了城市化的扩大和工业化的发展。 典型代表是当地经济社会发展缓慢、14个集中地区特别困难的地区。

二是贫困地区资源不足，产业发展受到限制。 大多数贫困县可利用的资源少，资源承载力低。 例如，832个贫困县中313个县农村人均有效灌溉面积不足0.5亩，仅占全国平均水平的38.2% (矫正，2016 )。 另外，贫困县对自然资源的依赖程度高，以传统农业为支柱产业，工业和服务业所占比重小，缺乏发展新兴产业的足够资源和市场，面临技术引进和产业转移带来的高成本问题，工业化进程缓慢，县域经济不发达，难以增收农民。

三是贫困地区生态环境脆弱。 很多贫困人口和贫困地区分布在生态环境脆弱敏感的地区。 2015年，国家发改委推测，轻易扶持贫困转移导致生活环境恶化，无基本发展条件地区贫困人口1000万人(国家发改委，2015 )。 。 全国832个贫困县是自然灾害多发地区，690个县是干旱和极度干旱地区，771个县是容易发生山洪灾害的县(矫正，2016 )，182个县面临资源环境的超负荷和临界超负荷，人口超过5000万人(周侃等，2016 )。 14个集中块特困区和25个国家的重点生态功能区高度重合，重点生态功能区占贫困地区总面积的80%，被划分为生态敏感地带的县域76%为贫困县(刘慧等，2013 )。 这些贫困县在工业化和城市化进程中面临着“生态红线”的限制。

(二)贫困人群人力资本水平低，难以实现自我发展；

(三)体制因素限制部分农村地区和农民集团的发展

农村贫困发生的重要原因之一是“制度贫困”，一系列不合理的制度安排使农民失去了同步发展的机会。 其一，城乡因素流动和交换不均衡。 另一方面，由于传统的城乡关系，城市提取了农村资源要素，人口、土地和资金等要素聚集在城市中，贫困地区的生产要素特别流失。 而城乡生产要素定价机制不同，要素交换存在不平等。 长期不平等交换导致农村资源流失，损害弱势农民群体的发展利益，加深了农村贫困程度。 其次，我国公共资源配置偏向城市，无论是基础设施还是公共服务，城市投资力和服务水平都远高于农村，基本公共服务均等化仍然很重要。 国家应承担的一些公共产品最终由农民自己承担，进一步加大了农民的生存成本。 例如，贫困农村社会保障存在低统一、小霸盖、不持续等问题，农民无法有效利用社会保障制度构建的“安全网”防范风险冲击。 另外，城镇公共资源向贫困农村扩散的有效手段不足，贫困地区农村居民接受城镇公共服务所需的时间和经济成本高(聂振邦等，2017 )。

三、城乡融合发展促进减贫政策，建议城乡融合发展促进减贫，将减贫事业融入经济社会发展总体格局，引导农村优先发展，建立农村多元价值实现机制，为减贫创造有利条件。 同时，要推进城乡生产要素有序流动，大力引导生产要素均衡布局，优先满足贫困地区发展需求，重点保障对贫困地区和底部群体的政策支持，在新城市化进程中促进贫困地区特别是深贫困地区的区域协调发展，贫困地区分享发展红利，底部群体获得更多发展机会

(一)建立土地增值收益共享机制，提高贫困地区和农村土地增值收益

一是建立边疆贫困地区共享发达地区土地增值收益的机制，通过土地媒体加强发达地区工业化和城市化对边疆贫困地区的推动作用。 建立城乡建设用地增减相关指标交易平台，为贫困地区增减相关指标交易提供便利服务。 加强国土空间规划制约和引导，增加贫困地区节约指标，协调金融机构提供节约指标的收益质量抵押贷款，保障贫困地区拆迁、新耕地质量不下降，不破坏生态环境。 一方面适度扩大城乡建设用地增减，超越了省域调整的范围，东西部在扶贫合作和对口援助框架内的交易放宽到了有希望的省。 国家可以把握整体调整指标，认定转入指导价格，贫困地区除指定的交易省外，还可以选择自愿转入的省。 二是有序推进农村“三块土地”开放度。 建立承包地和农村宅基地有偿退出机制，适度扩大承包经营权和农村宅基地转让范围。 在保障农民产权的基础上，探索承包权转让范围从村民群体内逐步向行政村和外村转移。 建立两三次承包期联系，为经营权跨期清除制度障碍。 在抵押担保等方面，加强转让地土地用权益保障。 三是完善贫困地区农村集体经营性建设用地的市场投入机制。 进一步完成农村集体建设用地使用权确认权登记，将空闲住宅、公益性建设用地转变为经营性建设用地。 农村集体经营性建设用地以指标形式被同量置换，允许非现场入市。 扩大农村集体建设用地投入市场用途，鼓励用于商贸、加工、仓库及各种农村产业。 试行城镇周边农村集体经营性建设用地直接进入市场建设共享产权室。 推进土地增值税改革，平衡农村集体建设用地进入市场的国家、集体和个人收益分配，提高农民增值收益份额。

(二)创新城乡公共服务共享机制，提高农村和低收入群体基本公共服务水平

推进基本公共服务均等化是落后地区和贫困阶层共享改革发展成果的重要途径。 实施农村优先发展战略，重点保障对贫困农村地区的公共服务。 面向低收入群体的基本社会服务，如教育、医疗、养老等，政府需要持续提供区别化的支持政策，提高低收入群体的基本公共服务供给水平，有效降低底层负担支出。 由于短期内难以从硬件设施、服务人才等方面实现贫困地区与发达地区、农村与城市之间的公共服务均等化，公共服务共享已成为提高公共服务均等化水平的有效途径。 一是贫困地区共享发达地区优质医疗教育等资源相关机制，委托教育、合作、组建群体等方式提高农村和贫困地区的公共服务水平。 二是城市教师和医生建立边远贫困地区和农村服务激励机制，在职务和待遇等方面倾向贫困地区，引导公共服务人才逆流。 三是加强传统合作方式，推动通过互联网等新手段共享农村城市，共享贫困地区发达地区教育医疗等公共资源，国家动员财政支持新技术手段的开发和配置，社会力量共同推动农村公共资源转移，切实提高边疆贫困地区和农村公共资源的获得性

(三)共同推进新型城市化和贫困地区乡村振兴

新型城市化强调了城乡之间、地区之间的协调发展、驱动因素的均衡配置，给贫困地区的乡村振兴带来了机遇。 一是优化贫困地区“城镇-村”的空间布局。 综合考虑资源负荷能力和发展阶段，易扶贫推进近城镇化，集中配置高度分散和衰落的村落，提高贫困地区城市集聚功能，加强农村辐射推广作用。 明确城乡职能划分，改善农村发展环境，重构贫困人口生活空间。 二是建立城乡融合产业的发展机制。 另一方面，充分利用城镇市场需求，开发农业新行业，加强一、二、三产业融合，推进农村产业转型，提高产业价值链，培育与城市产业相连的农村优势产业，形成城乡合作产业发展新格局。 一方面推进城市产业向农村转移，把城市市场主体引向农村发展产业，通过基地建设和农村经营主体的共同生产，推进产业现代化和规模化，延长产业链，使更多的低收入群体从产业发展中受益。 三是促进农村劳动力转移。 另一方面，实施城镇吸收与自主创业并行的就业促进政策，将劳动力密集型产业转移到贫困地区，开发适合贫困人群的就业岗位，构建制度化的服务平台，帮助贫困地区农村劳动力适应产业发展需求，构建农民自主创业孵化平台，在财税、金融、技术等方面给予支持。 一方面要有序推进贫困地区农业转移人口市民化，进一步完善户籍管理和公共服务均等供给等制度改革，坚持以人为本的理念，重点关注低收入群体的城市融合，放宽贫困地区劳动力进入城市的门槛条件，在就业、教育、住宅等方面倾斜对待。

(四)提高穷人分享红利的能力；